지난 이야기에서는 지도를 행정구역에서 필지 단위까지 확대해 보았다. 이번 글에서는 도로가 넓어져도 남아있는 옛 경계선에 대해 알아보겠다.
그 과정에서 행정경계와 지적경계가 항상 정확히 포개지는 것은 아니라는 사실을 확인했다. 토지구획정리와 도시개발로 필지의 모습은 달라졌지만, 과거에 정해진 행정경계가 그대로 남으면서 하나의 건물이나 시설이 두 지역에 걸친 것처럼 보이는 곳도 있었다.
이번에는 그 필지 사이를 가장 크고 길게 가로지르는 도시시설을 따라가 보려고 한다.
바로 도로다.
우리는 흔히 도로가 행정경계라고 하면 도로 전체가 어느 한 지역에 속하거나, 도로의 바깥쪽 가장자리가 경계일 것이라고 생각한다. 하지만 실제 지도에서는 도로 한가운데를 따라 행정경계가 이어지는 경우가 많다.
왕복 10차로의 넓은 대로를 달리는 자동차는 같은 도로 위에 있지만, 어느 차로에 있느냐에 따라 서로 다른 자치구를 지나고 있을 수도 있다. 횡단보도 하나를 건넜을 뿐인데 관할 구청이 바뀌고, 같은 이름의 도로에서도 동쪽 보도와 서쪽 보도의 청소·광고물·시설물 관리 주체가 달라질 수 있다.
그런데 지도에서 도로를 따라가는 행정경계를 자세히 보면 또 하나의 의문이 생긴다.
경계선은 지금의 중앙분리대와 정확히 일치할까?
도로를 넓히거나 선형을 바꾸면 행정경계도 함께 이동할까?
그리고 지도 속 경계가 현재 도로가 아니라, 사라진 옛길의 흔적을 따라가는 것처럼 보인다면 그것은 왜일까?
두 번째 이야기는 우리가 매일 걷고 달리는 도로 아래에 숨어 있는 보이지 않는 선에 관한 이야기다.
강남대로를 건너면 관할 구청이 바뀐다
서울에서 도로가 행정경계 역할을 하는 대표적인 장소는 강남대로다.
강남구청의 일반현황 자료에는 강남구의 서쪽 경계를 설명하면서 한남대교로 이어지는 강남대로를 따라 서초구와 만난다고 명시돼 있다. 우리가 하나의 거리로 인식하는 강남대로가 실제로는 강남구와 서초구를 나누는 긴 행정경계인 것이다.
강남역이나 신논현역 주변에 서서 강남대로를 바라보면 양쪽 모두 비슷한 풍경이다.
높은 빌딩이 이어지고, 지하철 출입구가 있으며, 상가와 광고판 사이로 수많은 사람이 오간다. 어느 쪽이 강남구이고 어느 쪽이 서초구인지 보여주는 거대한 표지판도 없다.
하지만 강남대로를 기준으로 동쪽은 주로 강남구 역삼동·논현동, 서쪽은 서초구 서초동·반포동·잠원동에 속한다. 길을 건너는 짧은 행동만으로도 법정동과 자치구가 함께 바뀔 수 있다.
이 경계는 단지 지도에서만 존재하는 선이 아니다.
강남구가 2014년 공개한 불법 전단지 단속 관련 자료에는 강남대로가 버스중앙차로를 기준으로 서초구와 강남구가 나뉘어 관리된다고 적혀 있다. 강남구 관할은 강남대로 동쪽 방향이며, 강남역·신논현역·양재역의 출입구도 관할을 설명하는 기준으로 제시됐다.
이 사례는 행정경계가 실제 도시 관리에 어떤 차이를 만드는지 잘 보여준다.
같은 도로에 버려진 불법 전단지라도 어느 쪽 보도에서 발견됐는지에 따라 신고를 접수하고 단속할 구청이 달라질 수 있다. 가로수, 보도블록, 노점, 옥외광고물, 쓰레기통과 같은 시설도 경계를 기준으로 관리 주체가 나뉠 가능성이 있다.
실제로 행정구역을 경계로 관리 주체가 달라지는 도로에서는 가로등 교체 시기와 등기구 종류, 빛의 색온도까지 달라질 수 있다는 서울시 연구도 있다. 운전자에게는 하나의 연속된 도로지만 행정기관의 관점에서는 여러 관리구역이 맞닿은 공간인 셈이다.
그렇다면 강남대로의 노란색 차선이나 중앙분리대가 곧 행정경계일까?
여기서는 교통상의 중앙선과 공간정보상의 경계선을 구분해야 한다.
도로교통에서 말하는 중앙선은 차량의 통행 방향을 구분하기 위해 도로 위에 표시한 선이다. 반면 행정경계는 법령·조례·지적자료와 공식 공간정보에 따라 관리되는 구역의 한계다. 두 선이 비슷한 위치를 지날 수는 있지만 법적 성격은 전혀 다르다.
도로가 확장되면서 중앙분리대의 위치가 조금 달라지거나 교차로 구조가 바뀌었다고 해서 행정경계가 자동으로 함께 움직이는 것도 아니다. 따라서 현장에서 노란색 중앙선만 보고 “이 선 오른쪽은 강남구, 왼쪽은 서초구”라고 단정해서는 안 된다.
정확한 위치를 확인하려면 도로의 차선이 아니라 공식 행정구역 공간자료를 중첩해야 한다.
흥미로운 점은 도로명주소 제도에서도 행정구역과 도로가 만나는 다양한 방식을 별도로 다룬다는 것이다. 현행 도로명주소 관련 기준에는 둘 이상의 시·군·구 또는 시·도에 걸친 도로뿐 아니라, 도로를 따라 행정구역 경계가 나뉘는 경우에 도로구간을 어떻게 설정할 것인지도 규정돼 있다. 이는 하나의 도로가 단순히 두 지역을 연결하는 것을 넘어, 그 자체가 지역을 나누는 기준이 될 수 있음을 보여준다. 연계정보
도로는 사람과 지역을 연결하는 시설이다.
그런데 역설적으로 같은 도로가 지역과 지역을 나누는 경계이기도 하다.
강남대로 한복판의 중앙버스정류장에 서 있으면 이 모순을 가장 선명하게 느낄 수 있다. 수많은 사람이 한 공간을 공유하고 있지만 지도 위에서는 두 자치구의 끝이 그곳에서 맞닿아 있다.
새 도로가 생겨도 옛 경계는 저절로 사라지지 않는다
행정경계가 도로를 따라 정해지는 이유는 비교적 분명하다.
도로는 현장에서 확인하기 쉽고, 오랫동안 유지되며, 토지와 생활권을 구분하는 기준으로 사용하기 편하다. 하천이나 산줄기와 마찬가지로 사람들의 눈에 보이는 경계가 될 수 있다.
하지만 도시의 도로는 계속 달라진다.
좁은 길이 넓은 대로로 확장되기도 하고, 구불구불한 길을 대신해 직선 도로가 놓이기도 한다. 도시개발사업으로 기존 골목이 사라지고 전혀 다른 방향의 도로망이 만들어지는 경우도 있다.
문제는 도로가 바뀌었다고 해서 행정경계까지 자동으로 수정되지 않는다는 데 있다.
행정경계를 바꾸려면 관련 지방자치단체의 협의와 주민 의견 수렴, 조례 개정 등 별도의 행정절차가 필요하다. 그래서 도시의 물리적 모습은 새롭게 정리됐지만 경계는 과거의 필지나 지형을 따라 남아 있는 일이 발생한다.
이 현상을 구체적으로 보여주는 사례가 경상북도 영주시 가흥동이다.
영주시는 토지구획정리사업이 시행된 가흥1동과 가흥2동 경계지역에서 지번과 행정구역이 불분명해지자, 2013년 조례를 개정해 경계를 조정했다. 구획정리 이전에는 기존 지번이 경계 기준이었지만, 사업 이후에는 새로 개설된 도로를 기준으로 행정구역을 다시 정리했다. 그 결과 영주노인전문요양원과 인근 일부 주민의 관할도 가흥1동에서 가흥2동으로 바뀌었다.
이 사례를 반대로 생각해보면 경계를 조정하지 않았을 때 어떤 모습이 남는지 이해할 수 있다.
과거 필지를 따라가던 선은 새 도로를 만나도 그대로 이어진다. 현재 항공사진에서는 건물이나 주차장, 새로 정리된 택지 위를 어정쩡하게 가로지르는 것처럼 보일 수 있다. 지금의 도시만 보면 경계가 왜 그곳에서 꺾이는지 이해하기 어렵지만, 개발 이전 지적도나 항공사진을 확인하면 사라진 논둑·수로·골목의 위치와 연결될 가능성이 있다.
수원에서도 비슷한 문제가 확인됐다.
수원시의회 행정구역 경계조정 자료를 보면 영통구 매탄동 일부 필지는 도로가 개설되기 전 인계동의 아파트 담장을 기준으로 구역이 구분돼 있었다. 이후 도로가 새로 생기면서 해당 토지는 팔달구 인계동과 바로 맞닿게 됐고, 주민 혼선과 행정 수행의 불합리함을 줄이기 위해 새 도로를 중심으로 경계를 조정하는 방안이 검토됐다. council.suwon.go.kr
여기서 중요한 점은 ‘옛길을 따라가는 경계’가 반드시 지도 오류를 뜻하지는 않는다는 것이다.
오늘날에는 길이 사라졌더라도 경계를 정할 당시에는 그 길이 가장 명확한 지형지물이었을 수 있다. 또는 행정경계가 길 자체가 아니라 당시 길과 나란히 놓여 있던 필지경계를 따라 정해졌을 수도 있다.
따라서 현재 도로와 경계선이 어긋나 보일 때는 다음 가능성을 함께 살펴봐야 한다.
첫째, 도로가 확장되면서 한쪽 방향으로 폭이 넓어졌을 수 있다.
둘째, 기존 도로 옆에 새로운 도로가 놓였을 수 있다.
셋째, 토지구획정리로 필지는 바뀌었지만 행정경계는 조정되지 않았을 수 있다.
넷째, 서로 다른 기관의 공간자료가 제작된 시기와 축척이 달라 미세한 위치 차이가 나타났을 수 있다.
결국 현재 지도에서 비뚤어진 경계선을 발견했다면 그 선만 볼 것이 아니라, 그 지역의 도로가 언제 만들어졌는지를 함께 살펴봐야 한다.
경계의 모양은 현재 도시가 아니라, 경계가 만들어졌던 당시의 도시를 기억하고 있을 수 있기 때문이다.
QGIS에서 현재 도로와 옛 경계선을 비교해본다면
도로형 경계를 찾는 가장 쉬운 방법은 행정경계와 도로중심선을 함께 보는 것이다.
국토지리정보원의 연속수치지형도 도로중심선 자료는 전국을 대상으로 구축되고 연간 갱신되는 공간자료이며, 브이월드를 통해 확인할 수 있다. 행정구역 경계자료와 함께 QGIS에 불러오면 어느 도로가 지역의 경계 역할을 하는지 비교할 수 있다.
먼저 법정동 또는 시·군·구 경계 레이어를 굵은 붉은색 선으로 표시한다.
그 위에 도로중심선을 얇은 검은색 선으로 올리고, 항공사진을 배경으로 사용한다. 행정경계와 도로중심선이 겹치는 구간만 눈에 띄도록 선의 투명도와 굵기를 조정하면 도로형 경계를 쉽게 찾을 수 있다.
이때 경계와 도로중심선이 완전히 일치하지 않는다고 곧바로 오류로 판단해서는 안 된다.
행정경계가 도로 가장자리를 따라갈 수도 있고, 중앙분리대나 필지경계를 기준으로 정해졌을 수도 있다. 공간자료의 제작 축척과 갱신 시점이 서로 달라 화면상 몇 미터의 차이가 나타날 수도 있다.
확인이 필요한 장소를 발견했다면 현재 자료만 보지 말고 과거 항공사진과 옛 지형도를 추가한다.
현재 항공사진 → 행정경계 → 도로중심선 → 연속지적도 → 과거 항공사진
이 순서로 레이어를 켜고 끄면 경계가 현재 도로를 따라가는지, 이전 도로의 흔적을 따라가는지, 아니면 필지경계를 따라가는지 비교할 수 있다.
강남대로처럼 도로 양쪽의 관할이 분명한 곳에서는 현장에서도 단서를 찾을 수 있다.
도로명주소와 건물 주소를 확인하고, 지하철 출입구의 행정동을 비교한다. 구청이 설치한 금연거리 안내판, 가로수 표찰, 공사안내판, 쓰레기 수거시설의 기관명도 살펴볼 수 있다. 같은 길인데 길 건너편 시설물에 서로 다른 구청 이름이 적혀 있다면 보이지 않는 경계를 현장에서 확인한 셈이다.
다만 행정경계가 차도 가운데를 지난다고 해서 직접 중앙분리대나 차도로 들어가 위치를 확인할 필요는 없다. 안전한 보도에서 양쪽 주소와 시설물의 관리기관을 비교하는 것만으로도 충분하다.
QGIS에서는 한 단계 더 나아갈 수 있다.
행정경계와 도로중심선 사이의 거리를 분석해 두 선이 일정 거리 안에서 나란히 이어지는 구간을 찾는다. 그런 다음 항공사진을 확인해 실제 도로와 일치하는 곳만 선별한다. 과거 항공사진이 제공되는 지역이라면 연도별로 도로 선형이 어떻게 변했는지도 비교한다.
이 방법으로 전국을 살펴보면 세 종류의 도로형 경계를 발견할 수 있을 것이다.
현재 도로의 중심과 거의 정확하게 겹치는 경계,
도로 가장자리나 인접 필지를 따라가는 경계,
그리고 현재 도로와 떨어져 과거의 길이나 개발 이전 필지 형태를 기억하는 경계다.
도로는 언제나 현재를 향해 놓인다.
더 많은 차량을 통과시키기 위해 넓어지고, 더 빠른 이동을 위해 직선으로 바뀐다. 그러나 그 아래의 행정경계는 도로만큼 빠르게 움직이지 않는다.
어떤 선은 새 도로를 따라 다시 조정되지만, 어떤 선은 오래전 지번과 골목의 모양을 간직한 채 남아 있다.
그래서 지도 속 이상하게 꺾인 경계는 단순히 불편하게 그어진 선이 아니다.
그 선은 도시가 지금과 다른 모습이었던 시절의 흔적이며, 도로가 생기기 전 그곳에 무엇이 있었는지를 묻는 단서다.
두 번째 이야기에서는 도로가 지역을 연결하는 동시에 나누는 선이 될 수 있다는 사실을 살펴봤다. 강남대로에서는 중앙버스차로를 사이에 두고 강남구와 서초구의 관리구역이 달라졌고, 영주와 수원에서는 도시개발과 도로 개설 이후 현실에 맞게 행정경계를 다시 조정해야 했다.
다음에는 도로를 건넌 뒤 바뀐 ‘주소’를 따라가 보려고 한다.
같은 장소를 두고 법정동과 행정동의 이름이 다르고, 지번주소와 도로명주소에는 서로 다른 동네 이름이 나타나기도 한다. 우리가 실제로 생활하는 동네와 주민등록·건축물대장·도로명주소가 가리키는 공간은 왜 항상 같지 않을까?
다음 이야기는
「내 집 주소와 실제 위치가 다른 이유 — 법정동·행정동·도로명주소가 겹치는 곳」이다.